第三章 官僚政治 权力的制衡
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表面上看,从两汉到明清,皇权政治与官僚政治一直在相互较量,相权也一直在被限制和削弱,其实并不尽然。真正取消相权是在明清,结果是明专制清独裁。两汉和宋元则更多地着眼于分工:汉是行政、军事和监察,宋是行政、军事和财政,元又回到行政、军事和监察。
这种方式,可谓“寓分权于分工”。
特殊的是隋唐。
隋唐更看重的是权力的制衡而非职责的分工,这一点唐太宗说得非常明确。他说,中书省起草的法令,门下省一定要认真审核,因为没有谁是绝对正确的。如果顾忌个人恩怨和脸面,做出民怨沸腾的错误决策,那就是亡国之政。[11]
无疑,这是清醒的认识。
更难得的,是还有制度的保证。
首先是逐步取消了尚书省的决策权。尚书省资格老,人员多,权力大,又是执行部门。如果参与决策,其实会有相当大的发言权。要知道,就连六部尚书,都与中书门下的长官平级(均为正三品),更不用说尚书令和仆射。他们参加政事堂会议,倘若从自己的部门利益出发,岂不麻烦?
也只有让他们靠边站。
这就把立法与执法、决策与行政分离开来。部门利益无法在决策层得到体现,中书门下可以放开手脚。但,没有执行部门的参与,中书门下的决策会不会脱离实际?起草法令的权力在中书省,谁能保证他们就不犯错误呢?
于是,又有了进一步的制度设计。
新制度的高明之处,是为中书和门下两省各自安排了至关重要的中级官员,即中书舍人和给事中(给读如几)。中书舍人隶属于中书省,定员六人。给事中隶属于门下省,定员四名。官阶都是正五品上,却秤砣虽小压千斤。
中书舍人为什么重要呢?因为他是文件的起草人。而且按照唐玄宗开元二年(714)宰相姚崇的改革方案,但凡遇到国家大事,中书舍人都要畅所欲言,写出各自的提案,并杂署其名(张三的名字签在李四的提案上,李四的名字签在王五的提案上),叫“五花判事”。 [12]
这就是“匿名制”了。中书舍人既可以各抒己见,长官中书令和副长官中书侍郎,在审阅文件草案时也就能够不带成见,甚至能将不同意见一并向皇帝汇报。因此,除非故意捣乱或存心渎职,中书省起草的文件不至于太不靠谱。
何况还有门下省把关。
门下省的把关人除了长官侍中、副长官门下侍郎,还有给事中。给事中有封还权、涂改权和批驳权,哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年间,给事中李藩就在唐宪宗的敕书上写过批语。当时有人说,你的意见怎么能写在圣旨上?李藩却回答:另外找张白纸写,那还叫批驳吗?[13]
给事中的分量,可见一斑。
毫无疑问,李藩胆敢在圣旨上写写画画,并不因为他是李藩,只因为他是给事中;给事中有分量,则又由于门下省有权力,包括审核权和副署权。审核权是针对中书省的,副署权却是针对皇帝的。没有门下省官员的副署,敕令就没有法律效力。因此,副署便成为制约皇权的有力武器。
魏徵就使用过这项权力。
武德九年(626)十二月,唐太宗听信封德彝的建议,要征点十八岁以下的男孩子当兵。当时他签署的敕令已经送到门下省,魏徵却死活不肯签字。结果,逼得李世民认真听取魏徵的意见,终于收回成命,从而避免了错误。[14]
唐太宗开创的新政治,其实是有制度保障的。
实际上给事中还有一个身份,那就是言官或谏官。言谏制度是秦汉就有的,最主要的官员是给事中和谏议大夫,合称给谏。其下则唐有补阙、拾遗,宋有司谏、司言。他们也分左右,而且两代都是左在门下省,右在中书省。
给事中们的职责,是对皇帝的言行和朝廷的政令提出意见和批评。这就是言谏。监督政府和官员的则叫监察。监察制度也是秦汉就有的。从秦汉到明清,中央的监察官员都叫御史,监察机关则西汉叫御史府,东汉以后叫御史台,明清两代叫都察院。所以,监察官员也叫台官。
台官与谏官合在一起,就叫台谏,也叫台垣,因为监察机关叫宪台,言谏机关叫谏垣。监察和言谏,有时也会联合办公。比如给事中,就有权与侍御史和中书舍人组成合议庭受理冤假错案,叫“三司受事”,也叫“三司详决”。侍御史是御史台的官员,从六品下,官阶更低。然而包括宰相,都是其监督对象;甚至连皇帝,也都可以批评。
在这里,我们不难看出制度设计的用心,那就是权力的制衡。在这种制度下,没有谁的权力不受限制。中书省有匿名制,门下省有封驳权,言谏官员有批评权,监察官员有监察权,皇帝和宰相都不能为所欲为。而且,为了保证监督和批评有效,还规定言者无罪,一言不发反倒是渎职。
但,这里面还是有问题。
问题很明显:监督部门的权力那么大,会不会成为新的不可控力量?不会。因为垣官(言谏)只有批评权,没有决策权 ;台官(监察)也只有弹劾权,没有处分权,典型的君子动口不动手。何况台垣的规模也有限。御史台固然无法与尚书台相比,谏垣更是连一个像样的办公地点都没有。
然而高明之处也正在这里,因为言谏与监察的作用就像秤砣。秤砣叫权,秤杆叫衡。秤杆必须长,秤砣则要小。唯其如此,才能够权衡,也才能够制衡。
这就叫“以小制大”。
三省同样如此。三省中,唯独尚书省有都省。它是总办公厅,也是首脑机关。中书门下却既无都省,官阶也低,其正副长官跟六部尚书和侍郎是平级的。也就是说,中书门下其实是部,尚书才是省。然而中书门下却是宰相机关,尚书省则不过是执行部门,岂非也是“以小制大”?[15]
但,这还不是最重要的。
最重要的有三点。第一,三省都是由宫廷变成朝廷,所以叫省。三省官员也都由皇帝的秘书演变而来:尚书是政治秘书,中书是机要秘书,门下是生活秘书。然而三省从宫廷独立出来以后,却成为真正的政府部门,甚至部分地成为制衡皇权的力量,这是了不起的进步。
第二,汉代的三公九卿虽然也有机构(公府和卿寺),却是因人设庙,即先有宰相或三公,后有相府和公府。如果宰相没有获得开府的授权,他就没有府。太尉一职被汉武帝取消后,太尉府也就不复存在。所以,汉代的制度只能叫三公九卿,没有“三府九寺”的说法。
隋唐却是先有三省六部,然后再任命长官和次官,机构在前首长在后。这就是隋唐与两汉的根本区别:三公九卿是个人,三省六部是机构;汉代还是人治,隋唐才是官治,尽管官僚政治要到宋代才真正成熟。
第三,作为草创阶段,隋唐尽可能地实现了官僚政治与皇权政治的平衡。一方面,由于相权分散到三省,更兼中书门下相互制约,皇权便得到了加强;另一方面,因为宰相由个人变成了群体,反倒更有力量制衡皇权。唯其如此,君臣共治的理想才得以提出和实践,并延续到两宋。
这是既不同于两汉,也不同于魏晋南北朝的新政治。新政治当然要有新官僚,新的官员选拔制度也必将诞生。
我们知道,它就是科举。
[11]见《资治通鉴》卷一百九十二。
[12]姚崇改革事见《唐会要》卷五十五。这个制度,《南部新书》乙篇称“凡中书有军国重事,则中书舍人各执所见,杂署其名,谓之五花判事”。《唐六典》卷九则称“凡有章表,皆商量可否,则与侍郎及令连署而进”。
[13]见《旧唐书·李藩传》。
[14]见《资治通鉴》卷一百九十二。
[15]三省主要官员的官阶是:尚书都省一把手尚书令,正二品;副长官左右仆射,从二品;秘书长左右丞,正四品。都省之下,六部尚书定员一人,正三品;侍郎定员二人,正四品。唐代宗大历二年(767)前,中书门下的长官中书令和侍中,都是定员二人,正三品;副长官中书侍郎和门下侍郎也都是定员二人,正四品。而且,六部尚书只有一人,中书门下的长官却是两人。换言之,他们还不如六部尚书。