第四章 官治天下 中央与地方
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官僚制度的第一要素,是机构。
机构分为中央和地方。
中央的是政府机构,地方的是政权机构。
具有政治意义的“中央”一词,最早见于《韩非子》,原文为“事在四方,要在中央”。这说明战国末年集权制已成定局,中央与地方的关系也提到了议事日程。[9]
但,中央的真正建立却要到秦汉。
秦汉帝国的中央,结构和层次非常清楚。机构,是皇宫、相府、卿寺;首长,则是皇帝、三公、九卿。皇帝在汉代也被叫做县官,宋代则叫官家。这就是说,皇帝不但是天子,是君主,也是最大的官僚。
帝国的政治,岂非官治天下?
中央首长的分工也很明确。皇帝是国家元首,宰相是政府首脑,九卿是政府部长。宰相三公,丞相管行政,太尉管军事,御史大夫管监察,三权分列。至于九卿和九寺,则官职与官署同名,其职责是:
太常,负责宗庙礼仪和皇家祭祀;
光禄勋,负责宫殿大门和宫中宿卫;
卫尉,负责宫城屯兵;
太仆,负责皇宫车马和皇帝出行;
廷尉,负责刑律;
大鸿胪,负责蛮邦事务;
宗正,负责皇亲国戚;
大司农,负责国家经济;
少府,负责工商税务(用作皇帝私房钱),以及皇帝的饮食起居、医疗保健、文化娱乐;
中尉,负责京城保卫。
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显然,这里面只有大司农(财政部部长)、大鸿胪(外交部部长)、廷尉(公安部部长)和中尉(首都卫戍司令),可以算是中央政府官员。其余,则都是皇帝的家臣:光禄勋是门房和侍卫队长,卫尉是近卫军司令,太仆是马车夫,太常、宗正和少府则是皇帝的大管家。
这实在不太像政府。
然而皇帝的家臣,却又同时管国务。比如担任顾问的博士,便隶属于太常;负责议论的大夫,便隶属于郎中令;作为秘书的尚书,则隶属于少府。
家国一体,公私不分,皇家事务和国家政务混为一谈,这些都是典型的封建特色──家天下。
其实就连宰相,也一样。邦国时代,天子、诸侯、大夫的家臣,在内打理家务叫宰,出门担任副官叫相。宰相这个词,也是封建残余。[10]
封建残余的彻底铲除,要到隋唐。那时,三省六部制取代了三公九卿制,帝国中央才像模像样地有了政府。秦汉两代的组织变革,则主要不在中央,而在地方。
秦和西汉的地方政权都是两级:郡和县。县属郡,郡属中央。中央是最高权力机关,郡县是下属机构,其长官则由中央任命,所以叫“中央集权的郡县制”。
郡县制的根基在县。
汉代县的长官不叫县官(县官是皇帝),叫县令或县长(大县叫令,小县叫长)。县令或县长的佐属,是县丞和县尉。县丞管文书、谷仓和监狱,相当于副县长(丞即副职)。县尉管治安,捕盗贼,相当于公安局局长。
但,县令和县长是官,县丞和县尉是吏,他们的品秩(读如志,俸禄)也不一样:县令六百石到千石(读如但),县长三百石到五百石。县丞和县尉二百石到四百石,叫长吏(长读如掌)。级别更低的叫少吏(少读如绍),秩百石。
县的上级则是郡。
秦和汉初,郡的主官有三个:郡守(汉景帝时改名为太守)、郡尉(汉景帝时改名为都尉)、郡监(汉武帝时被取消)。郡守管行政,郡尉管军事,郡监管监察,正好对应着中央政府的丞相、太尉、御史大夫。
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◎ 西汉中央主要职官职掌秩禄简表
<table> <tbody> <tr> <th scope="col">部门</th> <th scope="col">沿秦</th> <th scope="col">汉改置</th> <th scope="col">职掌</th> <th scope="col">秩禄</th> <th scope="col">备注</th> </tr> <tr> <td rowspan="3">三太</td> <td>太师</td> <td> </td> <td>辅佐皇帝</td> <td>金印紫绶</td> <td>位在三公之上,不常置。</td> </tr> <tr> <td>太傅</td> <td> </td> <td>同上</td> <td>同上</td> <td>同上</td> </tr> <tr> <td>太保</td> <td> </td> <td>同上</td> <td>同上</td> <td>同上</td> </tr> <tr> <td rowspan="3">三公</td> <td>丞相(相国)</td> <td>大司徒</td> <td>总理庶政,辅 佐皇帝</td> <td>金印紫绶 万石</td> <td>汉高祖时置一丞相,高祖十一年更名为“相国”,哀帝时改称“大司徒”。</td> </tr> <tr> <td>太尉</td> <td>大司马</td> <td>掌全国军政</td> <td>金印紫绶 万石</td> <td>武帝建元二年,省去太尉,后又置大司马,冠以将军之号。</td> </tr> <tr> <td>御史大夫</td> <td>大司空</td> <td>掌论议及纠察 诸事</td> <td>银印青绶万石 (上卿)</td> <td>成帝时改称“大司空”,哀帝时又复置,后又改称“大司空”。</td> </tr> <tr> <td rowspan="9">九卿</td> <td>奉常</td> <td>太常</td> <td>掌祭祀礼仪</td> <td>银印青绶 中二千石</td> <td>秦之“奉常”,景帝时改称“太常”。</td> </tr> <tr> <td>郎中令</td> <td>光禄勋</td> <td>掌宫殿掖门</td> <td>同上</td> <td>秦之“郎中令”,武帝时改称“光禄勋”。</td> </tr> <tr> <td>卫尉</td> <td>中大夫令</td> <td>掌宫门卫屯兵</td> <td>同上</td> <td>景帝时改称“中大夫令”,后复之。</td> </tr> <tr> <td>太仆</td> <td>太仆</td> <td>掌舆马</td> <td>同上</td> <td> </td> </tr> <tr> <td>廷尉</td> <td>大理</td> <td>掌刑狱</td> <td>同上</td> <td>景帝时改称“大理”。</td> </tr> <tr> <td>典客</td> <td>大行令 大鸿胪</td> <td>掌宾客朝觐及边地各民族之事务</td> <td>同上</td> <td>景帝时改称“大行令”, 武帝时改称“大鸿胪”。</td> </tr> <tr> <td>宗正</td> <td>宗伯</td> <td>掌亲属诸事务</td> <td>同上</td> <td>平帝时改称“宗伯”。</td> </tr> <tr> <td>治栗内史</td> <td>大农令 大司农</td> <td>掌谷货</td> <td>同上</td> <td>景帝时改称“大农令”, 武帝时改称“大司农”。</td> </tr> <tr> <td>少府</td> <td> </td> <td>掌山泽租税</td> <td>同上</td> <td>成帝时置尚书五人,东汉发展为尚书台。</td> </tr> <tr> <td rowspan="3">列卿</td> <td>中尉</td> <td>执金吾</td> <td>掌徼循京师</td> <td>银印青绶 中二千石</td> <td>武帝时改称“执金吾”。</td> </tr> <tr> <td>典属国</td> <td> </td> <td>掌蛮夷降者</td> <td>二千石</td> <td>成帝时并入大鸿胪。</td> </tr> <tr> <td>将作少匠</td> <td>将作大匠</td> <td>掌治宫室</td> <td>二千石</td> <td>景帝时更名“将作大匠”。</td> </tr> <tr> <td rowspan="4">宫官</td> <td>詹事</td> <td> </td> <td>掌皇后太子家事</td> <td>二千石</td> <td>成帝鸿嘉三年省詹事官,并属大长秋。</td> </tr> <tr> <td> </td> <td>长信詹事长信少府长乐少府</td> <td>掌皇帝后宫诸事</td> <td>二千石</td> <td>长信詹事,景帝中六年更名“长信少府”,平帝元始四年更名“长乐少府”。</td> </tr> <tr> <td>将行</td> <td>大长秋</td> <td>皇后卿</td> <td>二千石</td> <td>景帝中六年更名“大长秋”,或用中人,或用士人。</td> </tr> <tr> <td>太子太傅 太子少傅</td> <td> </td> <td>掌教太子</td> <td>二千石</td> <td>属官有太子门大夫、庶子、先马、舍人。</td> </tr> <tr> <td rowspan="6">军官</td> <td> </td> <td>大将军</td> <td> </td> <td> </td> <td>武帝初为卫青而设。有时位在公之上。</td> </tr> <tr> <td> </td> <td>骠骑将军</td> <td>掌兵及征伐之事</td> <td> </td> <td>不常设</td> </tr> <tr> <td> </td> <td>车骑将军</td> <td>同上</td> <td> </td> <td>同上</td> </tr> <tr> <td> </td> <td>卫将军</td> <td>同上</td> <td> </td> <td>同上</td> </tr> <tr> <td>前后左右军</td> <td> </td> <td>同上</td> <td> </td> <td>同上</td> </tr> <tr> <td> </td> <td>列将军</td> <td>同上</td> <td> </td> <td>同上</td> </tr> </tbody></table>
本表据陈茂同《中国历代职官沿革史》。
官名如此,官署亦然。汉代郡的官署称府(郡府),也称朝(郡朝)。县的官署则称廷(县廷),也称寺(县寺)。郡曰朝,县曰廷,合起来就是朝廷。郡曰府,县曰寺,岂非对应着中央的相府和卿寺?
也许,这正好说明郡县是中央的分支,也说明秦汉两代重视地方。汉宣帝就说,要保证地方上“政平讼理”,只能靠好的郡守。实际上郡官的地位不低。比如品秩,九卿“中二千石”(月谷一百八十斛),郡守“二千石”(月谷一百二十斛),郡尉“比二千石”(月谷一百斛),而且郡守和郡尉都是银印青绶,跟九卿和御史大夫一样。[11]
因此,郡尉升为郡守,郡守转为九卿,都不困难。直接升为御史大夫的也有,比如上党郡守任敖,淮阳郡守申屠嘉(申屠嘉后来还做了丞相)。同样,九卿转任郡守也不算降职,中央与地方的关系并不隔膜。
更重要的是,中央、郡、县,只有三级。层级少,管理就方便。下情不难上达,政令亦很通畅,可谓效率高而成本低。如果将郡数控制在八十以内,每郡下辖十到二十个县,对于中央集权的大国应该说是最合理的安排。
然而东汉以后,中央与地方的关系不再简捷,层级也越来越多。东汉,郡之上有州;唐宋,州(府)之上有道或路;元代,路之上有行省;明清,省之上有督、抚。
当然,明清的总督和巡抚,从理论上讲都是中央派驻地方之专员,也都兼有中央政府的官职和官衔,严格地说不算地方官。布政使和按察使,才是省长。唐的道,宋的路,元代的行省,刚开始也不是行政区。但,县的上级机关和上级领导越来越多,却是不争的事实。
这就与汉武帝有关。因为最早成为郡县之上行政区域的州,便正是汉武帝的发明。
那就从州说起。
[9]见《韩非子·扬权》。
[10]请参看《汉书·百官公卿表》、钱穆《中国历代政治得失》。
[11]见《汉书·循吏传》。